La experiencia de California en la gestión de aguas subterráneas
La experiencia de California en la gestión de aguas subterráneas.
Propuesta de una agencia similar a la SGMA en una cuenca chilena.
Lovell S. Jarvis, director ejecutivo del Centro de UC Davis Chile, profesor emérito del Departamento de Economía Agrícola y de Recursos, UC Davis
Durante los últimos 150 años, California construyó infraestructura importante para capturar y mover el agua superficial. Este sistema aportó muchos beneficios al Estado, trasladándola desde el norte, donde es naturalmente más abundante y tiene usos menos valiosos, hacia el sur, donde es un factor limitante, todo esto, para regar grandes zonas de agricultura comercial y permitir el crecimiento urbano. A pesar de este éxito, California tiene tierras que podrían ser agrícolamente productivas si tuvieran agua, sin embargo, no puede dedicar todos sus recursos a esto. Parte del agua es esencial para sostener la vida humana, incluidos los servicios y la industria, y el adicional es esencial para nutrir el medio ambiente - ríos, lagos, humedales y la biodiversidad que éstos sustentan. Por lo tanto, el recurso hídrico es siempre escaso - no todas las demandas pueden ser satisfechas.
Esta captura y movimiento de agua trajo grandes beneficios, pero también grandes problemas. Exigió la construcción de represas en los ríos, lo que significó la pérdida de hermosos cañones y de biodiversidad, al mismo tiempo que su eliminación del medio ambiente, con efectos severos en las actividades fluviales. Además, no cumplió la misión inicial de detener los sobregiros de aguas subterráneas (desde el decenio de 1920) e incluso significó el enfrentamiento entre regiones y usuarios. A medida que los californianos han ido tomando conciencia de estos daños, han limitado los intercambios, han reducido el desarrollo de nuevos embalses y han optado por dedicar más a fines ambientales, a pesar de las presiones de los agricultores.
Igualmente importante, después de siglos de hacer hincapié en la gestión de las aguas superficiales (derechos de agua, presas, canales, leyes, etc.), California recientemente cambió su énfasis hacia la gestión de las subterráneas. Este es un cambio dramático. Aunque el gran sistema de aguas superficiales seguirá siendo la mayor fuente para la mayoría de los agricultores y las zonas urbanas, los "cambios" más importantes del sistema en el futuro se referirán a la gestión de las subterráneas.
El uso de las aguas superficiales se rige por los derechos de agua y por los contratos a largo plazo de los grandes proyectos de agua de California. En este sentido, los derechos en el Estado y los derechos en Chile desempeñan papeles similares. Sin embargo, la situación es muy diferente en el caso de las subterráneas. Durante muchos años en California, el uso de estas rara vez se rigió por derechos de agua; históricamente, las subterráneas han sido esencialmente un bien de libre acceso. Cualquier propietario que perforara en sus tierras encontrando agua, pudo bombearla sin restricción significativa. Las autoridades reguladoras rara vez vigilaban o limitaban esto. Como resultado, el bombeo excedió la recarga durante muchos años y el nivel y el volumen de algunos de los principales acuíferos de California han disminuido constantemente con el tiempo. Estos cambios también han provocado un hundimiento significativo de la tierra en muchas zonas.
Para combatir estos problemas, California aprobó la Ley de Gestión Sostenible de las Aguas Subterráneas (SGMA) en 2014, durante una de las sequías más extremas en el período moderno del Estado (2012-2016). La SGMA no habría sido aprobada si un gran número de productores agrícolas y ciudades no se hubieran convencido de que la falta de regulación estaba provocando una crisis peligrosa y limitando la prosperidad económica futura.
La SGMA requiere la creación de un nuevo organismo de aguas subterráneas, administrado localmente en 137 cuencas prioritarias que se consideran en crisis grave o moderada. Estos organismos crearán planes para el uso sostenible del recurso en su cuenca hidrográfica y luego gestionarán todos los aspectos del plan para lograr la sostenibilidad a largo plazo para 2040. El Estado de California ha establecido seis indicadores que miden la cantidad y la calidad de las aguas subterráneas y ha fijado objetivos para cada uno de ellos.
Cada organismo debe incluir a todos los grupos actores relacionados con la cuenca, por ejemplo, agricultores, residentes urbanos, industriales y ecologistas. Así pues, cada organismo debe establecer normas que sean equitativas y beneficiosas para todos los interesados. Cada organismo local debe ser transparente en todas sus actividades. Igualmente importante es que si un organismo no logra alcanzar los objetivos generales que el Estado ha establecido, el gobierno de este, tiene autoridad para intervenir. Así pues, la SGMA propone una institución híbrida. Los objetivos son fijados en términos generales por el gobierno del Estado. El gobierno del Estado autoriza a los intereses locales elaborar un plan de sostenibilidad a largo plazo y a gestionar las aguas subterráneas de su cuenca hidrográfica. Los intereses locales tienen la facultad de resolver las cosas entre ellos, y un fuerte incentivo para hacerlo, porque si no se elabora un plan adecuado y se gestiona bien es probable que se produzca una intervención externa.
La principal justificación de la creación de la SGMA es la disminución a largo plazo del volumen de agua almacenada en los acuíferos de California, especialmente en la parte meridional del Estado. Por eso, su principal objetivo es hacer coincidir la extracción con la recarga, para que la disponibilidad de agua subterránea se mantenga estable a lo largo del tiempo (permitiendo la extracción durante la sequía al requerir la recarga neta durante los períodos no secos). Otra de sus finalidades es la calidad, la escorrentía de las tierras agrícolas contiene nitrógeno y fósforo, así como varios metales pesados incluidos en los suelos de California, que contribuyen de manera importante a la contaminación de las aguas subterráneas. Esa contaminación puede afectar a la agricultura, pero con mayor frecuencia afecta a las poblaciones urbanas a través del agua potable.
La SGMA es esencial para la seguridad futura del agua para CA. El cambio climático disminuirá significativamente el agua almacenada en las montañas. Actualmente, los paquetes de nieve retienen el agua de las precipitaciones y luego la liberan gradualmente durante la primavera y el verano, de una manera en que las represas existentes y los reservorios asociados pueden controlar. El Valle Central de California es en gran parte llano y sólo tiene una salida al mar, es decir, la región del delta cerca de Sacramento. Debido a estas características físicas, si la nieve se convierte en lluvia y la escorrentía de la montaña es rápida, existe un gran peligro de graves inundaciones en zonas muy pobladas.
Sin embargo, en lugar de pagar el alto costo de las inundaciones urbanas, las inundaciones de las zonas agrícolas pueden ayudar a recargar los acuíferos subterráneos y proporcionar un hábitat para el ecosistema. Los acuíferos recargados pueden entonces "sustituir" a los paquetes de nieve como fuente de agua a la que los agricultores pueden acceder durante la temporada de cultivo, bombeando y regando.
La construcción de diques y la gestión de las inundaciones son costosas. Además, el agua que se filtra en el suelo y termina en el acuífero puede no estar disponible para el agricultor que trabaja para recargarlo. Por lo tanto, la sociedad debe elaborar mecanismos para medir y pagar a los agricultores por el agua que ponen en los acuíferos (que se recargan), y luego cobrar a (todos) los agricultores por el recurso que extraen de los acuíferos. Ese mecanismo requiere la elaboración de una considerable cantidad de información científica. Los organismos encargados del agua tendrán que medir cuánta agua se añade por la inundación controlada y cuánta agua se extrae, y ambos pagos tienen que cansar al valor marginal del agua. Así pues, los esfuerzos por inundar las explotaciones agrícolas, recargar los acuíferos, vigilar el aporte de aguas subterráneas, medir su extracción y pagar a los agricultores/cobrar a los agricultores son cruciales para nuestra capacidad de sustituir los acuíferos de aguas subterráneas por los paquetes de nieve que están desapareciendo. Las AGE, que ya están desarrollando los mecanismos científicos e institucionales necesarios para el control de las aguas subterráneas, son la institución perfecta para gestionar la recarga de las aguas subterráneas y su posterior utilización.
La SGMA descentraliza la toma de decisiones a las autoridades locales, que son las que tienen la mayor capacidad para conocer y comprender la disponibilidad y el uso del agua dentro de su cuenca. La SGMA exige "transparencia" con los análisis científicos de las subterráneas dentro de la cuenca y todos los datos reunidos por los organismos locales de planificación (SGAs). El diseño de la SGMA prevé que los interesados en el agua, opuestos e interesados, aseguren la transparencia y conduzcan a una reglamentación justa e imparcial.
La SGMA autoriza simultáneamente al gobierno estatal a supervisar las decisiones que tomen las SGAs. La SGMA otorga una enorme autoridad a las SGAs, las alienta a desarrollar la ciencia necesaria para elaborar políticas sensatas, les proporciona asistencia técnica y financiera del Estado de California y, potencialmente, les permite mejorar en gran medida la toma de decisiones a nivel comunitario. Sin embargo, la SGMA también intervendrá si las SGAs fracasan.
La pertinencia de la experiencia de California en materia de aguas subterráneas para Chile.
Con una población creciente, una riqueza en aumento y el cambio climático, Chile se enfrenta a la perspectiva de una disminución de las precipitaciones y una sequía más regular, lo que aumenta considerablemente la escasez de agua en las partes septentrionales su Valle Central. Algunas partes han sugerido que Chile debería invertir en un sistema para captar y trasladar el agua de las zonas con relativa abundancia hacia regiones con escasez. Algunos de esos traslados pueden ser sensatos hasta cierto punto, pero Chile carece del terreno físico lo que hace que ese movimiento sea casi tan sensato económicamente como lo fue en California hace 100 años. Chile tiene motivos para estudiar cómo la CA perdió recursos ambientales por los movimientos de agua de larga distancia y para centrarse en el aumento de la eficiencia mediante movimientos de corta distancia menos costosos (en su mayoría dentro de la misma cuenca) mediante la mejora de la eficiencia del riego y la eficiencia del agua urbana/industrial, y mediante un mayor uso de las aguas subterráneas, incluida su recarga.
Chile debería considerar la forma en que una ley similar a la SGMA podría mejorar la gestión de todas las aguas, superficiales y subterráneas, dentro de cada una de sus cuencas hidrográficas. El país tiene ventajas institucionales que podrían favorecer este enfoque. La ley de aguas chilena ya asigna derechos a las superficiales y a las subterráneas. Técnicamente, el código de aguas del país considera que las aguas superficiales y las subterráneas son fuentes "separadas" (aunque cada vez más, tribunales e instituciones chilenos reconocen que las superficiales y las subterráneas suelen estar conectadas). En muchas regiones, estos derechos se han asignado en exceso, lo que significa que los usuarios tienen más derechos que agua existente.
En California, los derechos de agua tienen diferentes grados de antigüedad. Así, cuando la disponibilidad de agua varía, los derechos más recientes pierden primero su acceso la recurso disponible. En Chile, la mayor parte del desarrollo del agua se ha producido a través de asociaciones de canales. Estas, generalmente racionan el agua proporcionalmente entre los usuarios, ya que la disponibilidad varía. Sin embargo, hasta donde yo sé, cuando más de una asociación de canales utiliza la misma fuente dentro de la misma base de agua, no existe un mecanismo que asegure que todos los canales se repartan proporcionalmente. Podría ser útil una organización similar a la SGMA que ampliara la regulación del agua a nivel de la cuenca.
En Chile, esa organización tendría que gestionar las aguas superficiales y subterráneas como un sistema integrado de aguas. Al igual que en California, la organización requeriría información científica sobre las aguas superficiales, subterráneas y sus interconexiones, esta es una necesidad importante en todo Chile. Las organizaciones locales también podrían crear un marco en el que los agricultores pudieran debatir y reconocer que, en muchos casos, la mayor parte del tiempo existen más derechos que agua.
Una organización del tipo SGMA podría ser atractiva porque:
- El gobierno debería establecer objetivos amplios para el uso y la calidad del agua, pero la mejor manera de alcanzar esos objetivos es que las organizaciones locales los apliquen con la inclusión de otros actores. La inclusión de estos será políticamente sensible, especialmente con los relacionados con medio ambiente.
- La mayor parte del agua en Chile se utiliza para la agricultura. Esto no cambiará y no debería cambiar. Sin embargo, en un país cada vez más educado, urbano y próspero, la demanda para fines distintos de la agricultura aumentará, por ejemplo, para preservar y/o mejorar los servicios ambientales. Las compensaciones entre los diferentes interesados pueden manejarse mejor a nivel local, siempre que los organismos locales del tipo SGMA tengan objetivos claros, incluyan a los principales interesados, sean transparentes en sus deliberaciones y acciones, y estén sujetos a la intervención del gobierno si no logran gestionar el agua de manera eficaz y equitativa. El enfoque del palo y la zanahoria es atractivo.
El agua puede asignarse entre los titulares de derechos existentes de muchas maneras, pero el sistema actual de derechos parece cada vez más frágil, asignando agua que no existe. Necesita mecanismos adicionales para asignar el agua entre los "propietarios" que afirman, conjuntamente, tener más agua de la que está disponible. Además, se reserva muy poca agua para las necesidades ambientales porque el Código de Aguas de 1981 no tuvo en cuenta esas necesidades. Este problema sólo se ha rectificado parcialmente. Es probable que la convención constitucional recientemente aprobada considere la posibilidad de modificar muchos aspectos de la legislación existente. Todo el mundo tiene interés en desarrollar instituciones que ofrezcan resultados eficientes y equitativos, incluyendo la asignación de agua, por lo que esto se convierte ahora en un tema urgente.
¿Qué soluciones existen? Veo varias soluciones posibles. Ninguna es perfecta, pero queremos algo que cree claridad en la propiedad de una cantidad variable de agua, permitiendo la variación automática de al menos algunos derechos para asegurar que lo que se necesita no exceda la disponibilidad. Hay un valor en el desarrollo de la flexibilidad operativa, tanto a través de la infraestructura como de la organización. Del mismo modo, queremos un sistema que sea justo al adjudicar entre los derechos existentes. Si hay demasiados derechos actualmente, algunos serán hasta cierto punto invalidados. ¿Cómo podemos hacerlo? ¿Deberían todos los derechos variar proporcionalmente con la disponibilidad de agua, como se hace en Australia? ¿Debería considerarse que algunos son de menor prioridad que otros derechos? Si son estos últimos, ¿cómo decidimos cuáles son los derechos más prioritarios? Del mismo modo, ¿cómo decidimos cuánta agua se necesita en cada cuenca hidrográfica para fines ambientales, incluida la forma en que el agua necesaria debe variar con la disponibilidad de agua?
Resolver estas cuestiones será difícil. Por ejemplo, en Australia, la larga sequía dio lugar a una escasez extrema de agua. El gobierno reconoció que los derechos de agua se asignaron en exceso y que las necesidades ambientales y urbanas no se atendieron adecuadamente. El gobierno compró derechos a los agricultores para obtener el agua necesaria para fines no agrícolas. Algunos en Chile consideran que esa solución no es atractiva en Chile porque el gobierno sólo recientemente otorgó derechos de agua gratuitos a muchos demandantes. ¿Debe considerarse ahora esta agua como un derecho o como un regalo que ha estado disponible durante algunos años, pero no necesariamente para siempre? De acuerdo con este argumento, se podría asignar una antigüedad a los derechos de agua en función del momento en que se concedieron los derechos (o cuando comenzó el uso regular del agua). Si adoptáramos este enfoque, los derechos más recientes seguirían siendo válidos, pero serían "inferiores" a los derechos de mayor antigüedad más establecidos y, por lo tanto, podrían no recibir el acceso al agua cuando el agua es escasa. Este enfoque podría ajustarse aún más si el gobierno reservara algo de agua para fines ambientales, de modo que los derechos senior y junior tengan derechos de agua sólo hasta un cierto cantidad especificada, teniendo en cuenta las necesidades ambientales. Por supuesto, también podríamos combinar estos enfoques de diferentes maneras para lograr una solución políticamente aceptable.
Lo más importante es que un sistema útil generará claridad en la propiedad del agua, tanto de las superficiales como de las subterráneas, permitirá una clara asignación de los derechos a las distintas disponibilidades del recurso hídrico, y también permitirá su libre comercio una vez que se establezca la propiedad. Queremos asegurarnos de que el agua pueda fluir hacia su uso más productivo, independientemente de quién sea el propietario (quién tiene el derecho al agua). Los sistemas de comercio deben identificar quién tiene agua, desarrollar un mecanismo de mercado eficiente para los sistemas de comercio y, cuando sea factible y económico, desarrollar sistemas de transporte para trasladarla, desde quien la posee hacia quien desea utilizarla.
Una vez resueltos estos problemas, la gestión "local", probablemente puedan lograrse mejores soluciones, siempre que las organizaciones locales reciban una orientación clara del gobierno e incluyan a una amplia gama de interesados en el uso del agua. El agua se está volviendo más escasa y crítica, por lo que es necesario comenzar este proceso.
En resumen, esta nota sugiere que Chile podría beneficiarse de:
La creación de agencias de recursos hídricos controladas localmente, ampliadas desde el canal hasta la cuenca. El órgano que rige debería ampliarse para incluir a un grupo más grande de interesados, por ejemplo, poblaciones urbanas, industria y representantes de organizaciones ambientales, a fin de asegurar que esté representada la naturaleza diversa de los usos importantes del agua. En particular, es necesario hacer mayor hincapié en el medio ambiente para la asegurar la sostenibilidad. El gobierno nacional debería establecer objetivos para que estos organismos los alcancen y un nivel de supervisión para asegurar que se logren. El gobierno nacional debería proporcionar cierto grado de apoyo financiero y técnico para que los organismos desarrollen los conocimientos científicos necesarios para la correcta adopción de decisiones.
* Agradezco los comentarios muy útiles a Carl Bauer, Jay Lund y Sam Sandoval.